20130706 08:38:00 guglielmoz
“Tale facoltà del Parlamento non può tradursi in un diritto di veto su decisioni operative e provvedimenti tecnici che, per loro natura, rientrano tra le responsabilità costituzionali dell’Esecutivo”
Questa è la frase incriminata del comunicato del Quirinale con cui si dà atto delle discussioni avvenute all’interno del Consiglio Supremo di Difesa lo scorso 3 luglio. La facoltà del Parlamento cui fa riferimento il comunicato in parola riguarda la possibilità conoscitive e di eventuale sindacato spettanti alle commissioni parlamentari competenti in materia di difesa.
Ora, va senz’altro riconosciuto che la frase citata può suonare sibillina e di difficile interpretazione. Non a caso essa è stata redatta in tal modo. Alcuni costituzionalisti, tipo Ceccanti sull’Huffington Post, l’hanno considerata di non particolare gravità (con un’analisi però un poco superficiale). Chi scrive ritiene, invece, che essa sia inaccettabile perché non tiene conto, al contrario di quanto il comunicato stesso asserisce, del modo in cui la Costituzione tratta un simile ordine di problemi, sia dal punto di vista dell’organizzazione sistematica dei rapporti tra i poteri dello Stato disegnata dalla Costituzione sia dal punto di vista più particolare della materia della difesa.
All’opposto di quanto genericamente fatto dal Consiglio Supremo di Difesa, rammentiamo brevemente alcuni dati fondamentali in materia di guerra e difesa estrapolandoli specificamente dalla Carta costituzionale:
1) ai sensi dell’art. 11, l’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come strumento di risoluzione delle controversie internazionali; consente in condizioni di parità con altri Stati alle limitazioni di sovranità necessarie a un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo;
2) a norma dell’art. 52, la difesa della Patria è sacro dovere del cittadino e il servizio militare è obbligatorio nei limiti e nei modi stabiliti dalla legge.
Già da queste due prime disposizioni costituzionali in tema di guerra e difesa è possibile osservare che la Costituzione non prevede in proposito alcuna competenza governativa specifica, anzi essa fin dalla prima parte della Costituzione stabilisce espressamente l’intervento sul punto del Parlamento, cui spetta la funzione legislativa ex art. 70 della Costituzione.
Va detto a onor del vero che, in termini di diritto internazionale, la materia delle relazioni internazionali, nel cui ambito rientra anche la questione della guerra e della difesa, è di gestione tipicamente governativa e che l’ordinamento italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute in virtù dell’art. 10 della Costituzione medesima. Pur tuttavia, questa competenza di gestione non toglie che il Governo sia chiamato a rispettare, nel corso del suo operato, il riparto di competenze stabilito al riguardo dal legislatore costituzionale nelle disposizioni diverse dallo stesso art. 10 della Costituzione.
Inoltre, quando la Costituzione all’art. 11 fa riferimento all’Italia, essa vuole intendere tanto il c.d. Stato-comunità (il popolo) quanto lo Stato-apparato (cioè le istituzioni, dunque il Parlamento, il Governo, la Magistratura e così via). Di conseguenza, anche il Governo deve attenersi nella sua condotta internazionale alle prescrizioni di cui all’art. 11 della Costituzione che indirizzano l’azione sua e degli altri organi dello Stati, oltreché persino del popolo.
In più, l’art. 52 stabilisce apertis verbis l’intervento del legislatore, allorché cita la legge come mezzo di disciplina del servizio militare. Certamente, il termine legge può essere inteso in senso ampio, per includervi anche i decreti legislativi di emanazione governativa Ma gli artt. 76 e 77 della Costituzione dispongono che il Governo possa emanare decreti aventi valore di legge ordinaria (i decreti legislativi per l’appunto) solo dopo che il Parlamento abbia a ciò appositamente delegato il Governo e abbia individuato con legge i princìpi e i criteri direttivi a cui il Governo è chiamato ad attenersi e abbia determinato il termine temporale entro cui esercitare la delega e l’oggetto definito su cui esercitare il potere delegato. Come si vede, perciò, neanche interpretando il termine legge inserito nell’art. 52 della Costituzione in senso ampio è possibile bypassare il ruolo, imprescindibile, del Parlamento.
Ma andiamo oltre. L’art. 78 della Costituzione attribuisce alle Camere il potere di deliberare lo stato di guerra e di conferire al Governo i poteri necessari. Tale disposizione costituzionale è normalmente riferita dalla dottrina costituzionale al caso della sospensione dei diritti costituzionali dei cittadini in caso di guerra. In pratica, su autorizzazione parlamentare, il Governo può dichiarare, in caso di ostilità con un altro Stato, lo stato di emergenza sul territorio nazionale facendo entrare in azione i meccanismi individuati in merito dal Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza e dalla Legge italiana di guerra. Si tratta di un’ipotesi particolare nel quadro della materia della difesa. Nondimeno, anche per essa il Costituente ha ritenuto, conformemente alla logica del governo democratico rappresentativo, che il ruolo del Parlamento fosse centrale e non eludibile.
Competenze costituzionali a proposito di guerra e difesa sono poi attribuite, ai termini dell’art. 87 della Costituzione, al Presidente della Repubblica, il quale ha il comando delle Forze Armate, presiede il Consiglio Supremo di Difesa costituito secondo la legge e dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere. Anche qui, pertanto, l’intervento del legislatore non è di scarso rilievo, giacché ad esso è attribuita la competenza a disciplinare struttura e funzioni del Consiglio Supremo di Difesa, il quale è dunque un organo sì costituzionale ma vincolato nella sua attività dalla Costituzione e dalle prescrizioni di legge, sempreché queste ultime a loro volta rispettino la Costituzione.
Vale la pena osservare che, dopo l’art. 87, le prime norme riguardanti la guerra e la difesa si ritrovano nell’art. 103, che confida ai tribunali militari in tempo di guerra la giurisdizione stabilita dalla legge. In sostanza, la Costituzione salta completamente il potere esecutivo nella regolamentazione della questione. In altre parole, non esistono norme in Costituzione, nei titoli dedicati al Consiglio dei Ministri e alla Pubblica Amministrazione, che concernono la guerra e la difesa. Il riferimento operato dal Consiglio Supremo di Difesa lo scorso 3 luglio a presunte competenze costituzionali del Governo circa la guerra e la difesa, dal punto di vista strettamente letterale, è pertanto totalmente inappropriato, semplicemente perché la Costituzione nelle norme relative al potere esecutivo non tocca affatto questo problema. È chiaro che il Governo dispone di competenze al riguardo, ma queste vanno ricavate sistematicamente dal diritto costituzionale e dal diritto internazionale e non possono essere “messe in bocca” alla Costituzione, là dove essa viceversa non si pronuncia partendo piuttosto dal presupposto della sovranità popolare rappresentativa e non dalla preminenza di ruolo del potere esecutivo.
Da ultimo, è interessante notare che l’art. 117 della Costituzione, sebbene norma di riparto di competenze tra Stato e Regioni, dispone al comma 2 che la materia della difesa, oltre a quella della politica estera, sia materia di legislazione esclusiva dello Stato e dunque di competenza prima di tutto parlamentare. Anche qui è verosimile che l’intervento governativo non possa essere escluso, ma esso dovrà aver luogo tramite un disegno di legge di iniziativa governativa ovvero attraverso un intervento ex ante del Parlamento con legge di delegazione. È estremamente dubitale, se non proprio da escludere, che su tale materia il Governo possa intervenire con Decreto Legge ex art. 77 della Costituzione, salvo che ci si trovi nell’immediatezza di un’aggressione contro il nostro Paese.
Il quadro tracciato dalla nostra Costituzione, a ritenere fondamentale il riferimento alle competenze costituzionali del potere esecutivo effettuato dal Consiglio Supremo di Difesa, non consente di allinearci alla posizione di tale organo. Nei casi in cui la Costituzione pensa alla materia della guerra e della difesa essa considera sempre indispensabile il ruolo del Parlamento. Detto diversamente, è il Governo ad affiancare il Parlamento nella gestione di simili questioni, da un punto di vista costituzionale, e non viceversa.
Merita di essere preso in considerazione tuttavia il quadro generale, sempre sul piano costituzionale. Partiamo dall’art. 80 della Costituzione. Esso affida al Parlamento la competenza ad autorizzare con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica o che importano oneri alle finanze. Occorre dire, in primo luogo, che fra i trattati internazionali di natura politica rientrano indubitabilmente anche i trattati attinenti alla materia della difesa del paese, a partire dal Trattato NATO, sicché pure in tale situazione, benché il potere del governo nella gestione dei trattati internazionali non sia del tutto limitabile ex ante (ancorché il Governo debba attenersi sempre alle norme costituzionali richiamate fin qui anche in una simile tipologia di casi), il Parlamento dispone di una competenza fondamentale, in queste ipotesi ex post, nell’amministrazione delle questioni connesse alla difesa e alla guerra. In secondo luogo, bisogna aggiungere che, in connessione con l’art. 81 della Costituzione in forza del quale è il Parlamento con legge a stabilire le spese che lo Stato è chiamato a effettuare, è sempre fatta salva la competenza parlamentare all’autorizzazione alla ratifica di trattati che importano oneri alle finanze. Qui siamo in presenza di un punto dolente, oltremodo acuto, in relazione all’acquisto dei cacciabombardieri F-35, poiché l’acquisto di simili strumenti d’arma deriva, in principio, dalla Dottrina Strategica della NATO elaborata nel 1999 in occasione del 50° anniversario della NATO stessa e fatta propria dall’allora Governo D’Alema senza che fosse sottoposta a ratifica parlamentare. Sotto il profilo puramente formale, la Dottrina Strategica della NATO del 1999, che iniziava a prevedere i cosiddetti interventi fuori area (da cui poi col tempo è scaturita la necessità di rivedere il nostro sistema di armamenti per renderlo più aggressivo e in linea con una simile impostazione militare) non costituisce un trattato internazionale, ma è altrettanto evidente che da essa sono discesi obblighi in capo al nostro Paese assimilabili in tutto e per tutto a quelli di un trattato internazionale. Il che avrebbe reso assolutamente ineludibile la questione dell’autorizzazione alla sua ratifica per via parlamentare, ciò che non è mai avvenuto. Anche per questa via è onestamente dubitabile la legittimità costituzionale di acquisti di sistemi d’arma di un tipo simile, nell’assenza di una specifica autorizzazione parlamentare alla ratifica della Dottrina Strategica NATO del 1999.
Senza dubbio il Parlamento potrebbe, come ha fatto, non modificare il Capitolo di Bilancio del Ministero della Difesa circa l’acquisto dei sistemi d’arma. In una simile ipotesi, ci si trova di fronte a una vera e propria bizzarria costituzionale, dal momento che, da una parte, il Parlamento non ha autorizzato la ratifica della Dottrina Strategica della NATO del 1999 e, dall’altra parte, ha autorizzato l’acquisto di sistemi d’arma impostici, in ultima analisi, dall’anzidetta dottrina. La situazione è aggravata per di più dalle mozioni parlamentari che hanno invitato il Governo a soprassedere all’acquisto dei sistemi d’arma in parola, dopo che il Parlamento ne ha comunque autorizzato la relativa spesa.
Da questo punto di vista, allora, sarebbe stato maggiormente appropriato che il Consiglio Supremo di Difesa, o anche e soprattutto il Capo dello Stato facendo uso del suo potere di messaggio alle Camere, indirizzasse il Parlamento verso un impiego più appropriato e coerente delle proprie funzioni legislative e di indirizzo e controllo nei confronti del Governo.
In ordine al Consiglio dei Ministri e alla Pubblica amministrazione, le norme costituzionali stabiliscono unicamente che il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile, mantenendo l’unità di indirizzo politico e amministrativo e promuovendo e coordinando a tal fine l’attività dei ministri, i quali a loro volta sono collegialmente responsabili degli atti del Consiglio dei Ministri e individualmente degli atti dei rispettivi dicasteri. Ancora una volta, è la legge a individuare numero, attribuzioni e organizzazione dei ministeri. Dunque, è sempre il Parlamento a istituire il Ministero della Difesa e determinarne le competenze.
Incidentalmente, andrebbe rimarcato, in quest’ottica, che la Costituzione fa menzione esclusivamente di un Ministro, ovverosia il Ministro della Giustizia (artt. 107 e 110). Altri ministri non vengono menzionati, cosicché la materia della difesa è comunque liberamente disciplinabile dal legislatore ordinario, pur dovendo far capo costituzionalmente a un ente di gestione, solamente il Ministero della Giustizia essendo insopprimibile a mezzo di legge ordinaria. Anche sotto questo profilo è allora dubitabile che il comunicato del Consiglio Supremo di Difesa sia conforme alla Costituzione.
Scendendo al piano della legislazione ordinaria e quindi non costituzionale, il Decreto Legislativo n. 66 del 2010, che individua le competenze del Ministero della Difesa, pone problemi non irrilevanti. D’altronde, la materia della difesa è difficilmente regolamentabile in concreto. Pur tuttavia, l’art. 10 stabilisce, per un verso, che il Ministro della Difesa attua le deliberazioni in materia di difesa adottate dal Governo, esaminate dal Consiglio Supremo di Difesa, e approvate dal Parlamento. Per altro verso, il Ministero della Difesa è competente (art. 15), come area tecnico operativa, sulla politica militare e, come area tecnico-amministrativa, sulla politica degli armamenti. La domanda da porsi allora è la seguente: poste queste competenze di legge ordinaria, il Ministero della Difesa può sottoscrivere un contratto di acquisto di F-35 per un importo di 15 miliardi di euro in via autonoma sostenendosi che esso possa, in quanto branca del potere esecutivo, adottare decisioni operative e provvedimenti tecnici? Che il Ministero della Difesa adotti decisioni operative e provvedimenti tecnici è ovvio, si tratta di una tipica competenza amministrativa, ma l’acquisto di sistemi d’arma per i fini che si sono già detti e per di più con spese di quella portata non sembra affatto rientrare tra quelle decisioni operative o tecniche di cui parla il Consiglio Supremo di Difesa. Un simile atto, sia pure con inevitabili riflessi amministrativi, andrebbe trattato innanzitutto in via politica nell’ambito del circuito camere-governo, con l’aggiunta del Consiglio Supremo di Difesa, come stabilito dall’art. 10 del Decreto Legislativo n. 66 del 2010. In altri termini, affermata l’esigenza politica (semmai la si trovasse condivisibile) e amministrativa di ammodernare il nostro sistema di armamenti, il Ministro della Difesa avrebbe dovuto investire esplicitamente e specificamente della questione il Governo nella sua collegialità, dopodiché il Consiglio Supremo di Difesa e richiedere infine l’approvazione del Parlamento circa una simile esigenza-proposta. Ciò invece non è avvenuto, purtroppo, in contrasto coi dettami della legislazione e costituzionale e ordinaria.
Siano infine consentite due annotazioni:
a) il Consiglio Supremo di Difesa ha, sotto vari profili, impropriamente richiamato, nel suo comunicato, la Legge n. 244 del 2012, con la quale si concede al Governo una delega per il riordinamento dell’Amministrazione della Difesa; in tale legge di delegazione (art. 4) è disposto che, sul punto ora in discussione, il raccordo camere-governo avvenga per mezzo delle Commissioni parlamentari sulla difesa; ora, premesso che inserire in una legge di delegazione modifiche a norme di legge vigenti senza lasciare che a occuparsene sia il decreto delegato governativo è possibile ma suscita perplessità dal punto di visto della qualità della tecnica legislativa, perché con una legge che delega un’attività per il futuro si disciplina piuttosto il presente (ma la tendenza del legislatore ordinario alla confusione in questi ultimi anni sta raggiungendo livelli mai visti senza che nessuno si periti di farlo notare), la norma cui fa implicitamente rinvio il Consiglio Supremo di Difesa non è del tutto applicabile agli acquisti degli F-35 perché questi sono stati decisi prima dell’entrata in vigore dell’art. 4 della Legge 244; inoltre, la norma in parola dice esplicitamente che, relativamente ai programmi di armamento, possono seguirsi due vie di finanziamento: la via straordinaria con legge, investendo in tal modo il plenum del Parlamento, ovvero la via del Decreto del Ministro della Difesa, di concerto col Ministro dell’Economia qualora i programmi di armamento abbiano carattere pluriennale e siano finanziabili con gli ordinari strumenti di bilancio, in tale ipotesi dovendo appunto essere almeno interpellate le commissioni difesa di Camera e Senato; resta da domandarsi se una spesa da 15 miliardi di euro sia affrontabile, nella sua quantità e qualità, con gli ordinari strumenti di bilancio;
b) infine, non spetta al Consiglio Supremo di Difesa stabilire a chi competa far cosa; né gli spetta sul piano costituzionale, poiché tale compito è affidato dall’art. 134 della Costituzione alla Corte Costituzionale, né gli spetta sul piano della legislazione ordinaria in quanto l’art. 2 del Decreto Legislativo n. 66 del 2010 non gli attribuisce un simile potere; semmai il Consiglio Supremo di Difesa, a condizione che la Corte Costituzionale ne ammetta la capacità a sollevare conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato (il che desterebbe più di qualche legittimo dubbio, atteso che legittimato a sollevare conflitti del genere è l’organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartiene e la cui sfera di attribuzioni sia determinata da norme costituzionali; nel caso del Consiglio Supremo di Difesa fa in particolar modo difetto proprio quest’ultimo requisito, le sue competenze essendo definite dalla legge ordinaria e non da quella costituzionale, sebbene sia la Costituzione ad affidare tale compito al legislatore ordinario; in più, nel caso di organi collegiali come il Consiglio Supremo di Difesa, si ritiene che sia l’organo di vertice, quindi il Presidente della Repubblica, a dover sollevare il conflitto), avrebbe appunto potuto sollevare direttamente il conflitto o, meglio, avrebbe potuto e dovuto farlo il Governo, qualora avesse ritenuto lese – dalle mozioni parlamentari approvate – le proprie prerogative. gz karl
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