\t\t\t\t20121031 15:16:00 guglielmoz<\/p>\n
APRIAMO IL DIBATTITO,
\nCOINVOLGIAMO LE ASSOCIAZIONI DEGLI ITALIANI NEL MONDO E NON SOLO I PARTITI DEL CENTRO SINISTRA,
\nPER LA RIORGANIZZAZIONE DEI SERVIZI CONSOLARI.<\/p>\n
Vi inviamo le proposte di alcuni compagni di SEL per la riorganizzazione dei servizi consolari in vista delle elezioni politiche del 2013.<\/p>\n
Sommario: 1) osservazioni preliminari; 2) proposte di riorganizzazione: 2. a) questioni organizzative preliminari; 2. b) le priorit\u00e0 politico-amministrative; 2. c) le misure per rilanciare l’attivit\u00e0 consolare; 3) considerazioni conclusive; 4) schema riassuntivo delle proposte.<\/p>\n
OSSERVAZIONI PRELIMINARI.<\/p>\n
Con le elezioni politiche generali del 2013, anche i nostri connazionali all’estero, grazie al diritto di voto loro riconosciuto ormai dalla nostra Costituzione, torneranno alle urne. Alla luce dell’attuale stato di sofferenza in cui versa la rete consolare, ci sembra utile indirizzare ai connazionali alcune riflessioni su tale situazione, nonch\u00e9 alcune proposte volte a tutelare e promuovere la rete consolare affinch\u00e9 ai nostri connazionali siano assicurati su base paritaria servizi dignitosi ed efficienti.
\nPer meglio inquadrare la questione dello stato della rete consolare nella sua pi\u00f9 autentica portata, sono necessarie, tuttavia, delle considerazioni introduttive. In primo luogo, va preliminarmente osservato che la rete consolare si trova inserita nella pi\u00f9 ampia struttura del Ministero degli Affari Esteri. Di conseguenza, una proposta di riorganizzazione della rete consolare andrebbe, in verit\u00e0, inserita nel quadro di una pi\u00f9 generale ristrutturazione di tutta la burocrazia ministeriale degli Affari Esteri. Senonch\u00e9, una simile iniziativa di rivisitazione di tutto l’ordinamento ministeriale, seppur lodevole, si scontrerebbe con notevoli difficolt\u00e0 di ordine applicativo-pratico suscettibili di incidere sul successo dell’iniziativa stessa. Tra queste difficolt\u00e0 occorre annoverare, ad esempio, la lunghezza dei passaggi parlamentari durante i quali potrebbero verificarsi stravolgimenti del progetto iniziale, cos\u00ec come la necessit\u00e0 di avviare un confronto con una carriera, quella diplomatica, chiamata a gestire la macchina amministrativa e da sempre particolarmente gelosa della propria autonomia organizzativa. Nel contesto italiano, simili problemi conducono sovente a un insuccesso, cosicch\u00e9 appare senz’altro pi\u00f9 opportuno concentrarsi su un obiettivo maggiormente ristretto, e quindi pi\u00f9 gestibile, quale appunto quello della riorganizzazione del solo servizio consolare.
\nIn secondo luogo, il restringimento dell’obiettivo, per la prossima legislatura, alla sola riorganizzazione del servizio consolare si fonda sull\u2019evidente presupposto che la prima priorit\u00e0 dell’azione governativa, in tema naturalmente di relazioni internazionali e di gestione del Ministero degli Affari Esteri, debba essere quella di assicurare servizi efficienti ai nostri connazionali. L’inefficienza dei servizi ai cittadini \u00e8 un problema tanto in territorio metropolitano quanto all’estero. E’ semplicemente utopistico pensare che il Ministero degli Affari Esteri, per di pi\u00f9 nell’attuale condizione di carenza di risorse in cui si trova, possa svolgere un ruolo concreto, diretto ed estremamente incisivo nell’assicurare all’Italia il conseguimento di grandi obiettivi di politica internazionale. Non si deve dimenticare, difatti, che il Ministero degli Affari Esteri altro non \u00e8, soprattutto nelle sue ramificazioni all’estero, che lo specchio dell’Italia, ovverosia un Paese che vive oggi una situazione oltremodo difficile.
\nIn terzo luogo, la riorganizzazione del servizio consolare si impone in considerazione del fatto che, ancorch\u00e9 ci\u00f2 sfugga sempre anche ai pi\u00f9 attenti osservatori, il Ministero degli Affari Esteri \u00e8 giocoforza una struttura molto piccola nell’ambito della Pubblica Amministrazione italiana, destinata per\u00f2 dalla legge a occuparsi di milioni di relazioni internazionali: dai rapporti politici, commerciali, culturali che l’Italia mantiene col resto del mondo all’attivit\u00e0 di assistenza ai connazionali all’estero, considerando che il numero dei residenti all’estero ha superato la quota dei 4 milioni (numero, questo, che potrebbe anche aumentare in futuro sulla scia dell’attuale condizione di declino economico dell’Italia, che potrebbe causare un incremento dei flussi migratori dall’Italia verso l’estero).
\nDa ultimo, la riorganizzazione del servizio consolare risulta imprescindibile perch\u00e9 negli ultimi anni le misure di taglio alla spesa pubblica, per quel che attiene al Ministero degli Affari Esteri, hanno pesantemente inciso, oltrech\u00e9 sulle spese che il Ministero destinava alle attivit\u00e0 di assistenza sociale e di promozione culturale rivolte ai connazionali all’estero, direttamente sulla struttura medesima della rete consolare, cio\u00e8 sulla sua stessa esistenza e presenza all’estero, che si \u00e8 mano a mano contratta, pur rimanendo ancora abbastanza diffusa, dopo le manovre di chiusura avviate prima nel 2007 e poi nel 2009.
\nLe proposte che seguono intendono, perci\u00f2, affrontare i nodi che ora si sono menzionati nell’ottica di favorire una ripresa qualitativa del servizio consolare al fine di assicurare ai nostri connazionali all’estero il massimo di assistenza possibile. Il che, con ogni evidenza, si tradurr\u00e0 in una realizzazione concreta del principio di solidariet\u00e0 sociale cui SEL si ispira.<\/p>\n
2. PROPOSTE DI RIORGANIZZAZIONE.<\/p>\n
Se la riorganizzazione del servizio consolare deve costituire una priorit\u00e0 per la prossima legislatura, \u00e8 necessario allora che essa sia tradotta in un atto formale, che avr\u00e0 tanto una valenza simbolica, peraltro non trascurabile neanche sotto il profilo pratico, sia una valenza diretta e immediata.<\/p>\n
2. a) QUESTIONI ORGANIZZATIVE PRELIMINARI.<\/p>\n
Occorre, per\u00f2, sciogliere un nodo preliminare rispetto alla traduzione in un atto formale di una simile priorit\u00e0, vale a dire il nodo dell’inquadramento formale del servizio consolare. Detto pi\u00f9 semplicemente, la rete consolare deve rimanere all’interno della struttura del Ministero degli Affari Esteri o sarebbe meglio, piuttosto, inquadrarla all’interno di un’altra struttura amministrativa? Perch\u00e9 questa domanda? Tradizionalmente i servizi consolari sono sempre stati gestiti dai ministeri degli affari esteri in tutto il mondo. D\u2019altronde, i flussi migratori esistono da quando esiste l’uomo. Apparentemente non sembrerebbe esserci alcuna novit\u00e0 rispetto al passato. Eppure le cose non stanno pi\u00f9 esattamente in questi termini. I flussi migratori un tempo comportavano spostamenti di intere popolazioni e il loro impiantarsi, magari dopo eventi bellici, in un nuovo territorio. In tempi pi\u00f9 recenti, le persone migravano in altri Stati in via transitoria principalmente alla ricerca di un reddito per rientrare in seguito definitivamente nella propria madre patria, tant’\u00e8 vero ci\u00f2 che la legge italiana sull’emigrazione del 1919 era stata pensata per questa tipologia di casi.
\nOggi, invece, questi concetti appaiono superati. Infatti, anche la legislazione vigente parla di residenti all’estero, vale a dire persone che vivono permanentemente all’estero senza comunque recidere i legami col paese d’origine. Quanto all’Italia, questo fenomeno ha raggiunto picchi di diffusione molto elevati (appunto, oltre 4 milioni di residenti all’estero), mentre la struttura consolare non \u00e8 stata minimamente rafforzata. Anzi, essa \u00e8 andata incontro a tagli e ristrutturazioni continue.
\nLa prima proposta, preliminare perci\u00f2 ad ogni altra sebbene estremamente innovativa, dovrebbe essere quella di spostare l’inquadramento della rete consolare, che dovrebbe passare dal Ministero degli Affari Esteri a un’Amministrazione pi\u00f9 robusta e in grado di accoglierla, pur mantenendo in ogni caso sia le proprie specificit\u00e0 di amministrazione operante all’estero sia un coordinamento diretto con lo stesso Ministero degli Affari Esteri.
\nQuest’ultimo aspetto porterebbe a escluderne l’inquadramento in seno al Ministero dell’Interno, bench\u00e9 molti servizi consolari siano affini a quelli erogati dai Comuni e dal Ministero dell’Interno tramite le Prefetture e le Questure.
\nSembrerebbe maggiormente razionale che la struttura consolare passi in termini di inquadramento, gestione, composizione del personale e cos\u00ec via alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Ci\u00f2 per una serie di ragioni molto cogenti. La Presidenza del Consiglio dei Ministri \u00e8, difatti, un organo costituzionale e rammentiamo ancora una volta che agli italiani residenti all’estero \u00e8 stato riconosciuto un diritto costituzionale, mentre il Ministero degli Affari Esteri resta pur sempre una pubblica amministrazione priva di rilevanza costituzionale.
\nIl che causa una significativa asimmetria tra lo status riconosciuto ai connazionali residenti all’estero e le possibilit\u00e0 materiali di tutela della loro posizione, non altrimenti sanabile se non nel modo anzidetto. Inoltre, il passaggio della rete consolare sotto le ali della Presidenza del Consiglio consentirebbe una sua migliore protezione contro l’ipotesi di eventuali, future chiusure di sedi all’estero, in funzione dello status costituzionale della Presidenza del Consiglio, nonch\u00e9 il passaggio a un sistema contabile, malgrado le innovazioni apportate di recente a quello della rete diplomatico-consolare, pi\u00f9 snello e meno gravato da tagli di bilancio, come accade, viceversa, a quello della Farnesina che non pu\u00f2 godere di protezioni speciali connesse al suo status nel quadro della Pubblica Amministrazione. In pi\u00f9, il trasferimento alla Presidenza del Consiglio consentirebbe un inquadramento maggiormente generale e complessivo e una migliore risoluzione dei problemi dell’emigrazione italiana all’estero. Basti pensare al ben noto problema dell’acquisto dei diritti televisivi delle partite di calcio per i connazionali all’estero. \u00c8 evidente, in questo caso, che la RAI, entrando in gioco la Presidenza del Consiglio, si muoverebbe pi\u00f9 agevolmente e sollecitamente per soddisfare le aspettative dei nostri connazionali.
\nLa proposta ora formulata \u00e8 un first best. \u00c8 chiaro che da un simile spostamento discenderebbero problemi organizzativo-pratici di un certo rilievo (di difficile risoluzione, giacch\u00e9 provocati peraltro dal fatto che in Italia non esiste un concorso nazionale unico per l’assunzione degli impiegati dello Stato con la corsia per l’Amministrazione dell’interno e la corsia per l’Amministrazione dell’estero; al contrario, ogni amministrazione seleziona il suo personale con propri concorsi), per esempio in tema di coordinamento tra la rete consolare e il Ministero degli Esteri. Bisognerebbe stabilire, tanto per dire, se il personale della rete consolare appartenga, fin dall’inizio, al Ministero degli Esteri o alla Presidenza del Consiglio oppure se questo vada "prestato" dal Ministero degli Esteri alla Presidenza del Consiglio nel momento in cui opera nei servizi consolari, rammentando che in questi ultimi lavorano tra l’altro degli impiegati che non si spostano da un ufficio all’altro (i c.d. impiegati a contratto).
\nPoich\u00e9 simili problemi rischiano di impantanare la riorganizzazione del servizio consolare, dal momento che si aprirebbero conflitti di potere mascherati da conflitti di competenza, un second best potrebbe essere quello di inquadrare, con un apposito atto normativo, gli uffici consolari all’interno della Presidenza del Consiglio dei Ministri stabilendo, tuttavia, che il personale che ivi opera, inviato da Roma, sia selezionato e gestito dal Ministero degli Affari Esteri per poi rientrarvi. In tale ordinamento ad hoc dovrebbe confluire anche il personale impiegato a contratto. Tale misura, tenuto conto del fatto che negli uffici consolari operano impiegati provenienti da altre Amministrazioni (forze di polizia, carabinieri, impiegati del Ministero dell’Istruzione e della Banca d’Italia), allevierebbe quantomeno l’opera di gestione e coordinamento di un personale cos\u00ec composito che, attualmente, quando si reca in servizio all’estero, mantiene il proprio ordinamento di appartenenza rendendo maggiormente caotica la gestione degli uffici.<\/p>\n
2. b) LE PRIORIT\u00c0 POLITICO-AMMINISTRATIVE<\/p>\n
Assunta questa preliminare misura di riorganizzazione, nell’ipotesi che sia stato perlomeno possibile realizzare il secondo best appena delineato, il Ministro degli Esteri dovrebbe, nell’atto di indirizzo politico rivolto a inizio anno ai direttori generali del Ministero degli Affari Esteri, stabilire che la prima priorit\u00e0 politica della sua azione sar\u00e0 la tutela dei connazionali all’estero. In questo senso, il Ministro, contrariamente alla prassi attuale, dovrebbe aver cura di redigere un atto di indirizzo non generico, specificando cio\u00e8 le proposte che intende promuovere. Parallelamente, sarebbe bene, ad ogni modo, che il Ministro, designando una simile priorit\u00e0, non si privi della possibilit\u00e0 di intervenire direttamente sulla materia dell’emigrazione, seguendola dunque in prima persona. Ci\u00f2 vuol dire che il Ministro degli Esteri non dovrebbe delegare la materia a un sottosegretario, come avviene di norma, perch\u00e9 tale scissione tra la priorit\u00e0 e l’organo chiamata a seguirla finirebbe per avere conseguenze negative sul processo di riorganizzazione.<\/p>\n
Nel delineare le priorit\u00e0 politiche, il Ministro degli Esteri dovrebbe indicare, nella prospettiva di favorire ulteriormente il processo di ristrutturazione del personale della rete consolare ipotizzato poc’anzi, le seguenti misure che l’Amministrazione degli Affari Esteri verrebbe chiamata ad implementare:
\n– distinzione del personale diplomatico dal personale consolare;
\n– monitoraggio, internamente ai consolati, delle posizioni impiegatizie in modo che siano creati profili professionali specifici;
\n– priorit\u00e0 nell’assegnazione di personale da Roma alle Rappresentanze consolari piuttosto che alle Rappresentanze Diplomatiche.<\/p>\n
Con la prima misura, si verrebbe a distinguere in due funzioni il personale della carriera diplomatica: la funzione diplomatica e la funzione consolare. Tale separazione dovrebbe avvenire alla fonte, in altre parole all’atto della stessa selezione del personale col concorso d’ingresso. I posti messi a concorso dovrebbero essere indirizzati a coprire l’attivit\u00e0 diplomatica tanto quanto l’attivit\u00e0 consolare con personale specializzato fin dal principio nei due rami. In aggiunta, andr\u00e0 rivisto il decreto che disciplina gli avanzamenti di carriera del personale cos\u00ec da favorire il personale che scegliesse di intraprendere la funzione consolare. In questo modo, ci si assicurerebbe che le persone desiderose di entrare a lavorare nei ranghi della dirigenza del Ministero degli Affari Esteri non trascurino, ossia diversamente da quanto avviene oggi, la funzione consolare e anzi abbiano un incentivo a intraprenderla.
\nIn coerenza con una simile impostazione, il personale impiegatizio andrebbe progressivamente specializzato, agendo con la seconda misura, nell’erogazione dei servizi consolari allo sportello. In sostanza, il Ministero degli Esteri dovrebbe verificare di quante posizioni specifiche (impiegati addetti all’erogazione dei passaporti, addetti all’anagrafe e allo stato civile, assistenti sociali, responsabili degli uffici visti, per fare alcuni esempi) ha bisogno nei singoli uffici consolari e procedere col tempo alla loro assunzione, almeno in occasione del pensionamento degli impiegati ora in servizio.
\nQuesto tentativo di specializzare il personale del Ministero degli Affari Esteri, anzich\u00e9 farlo funzionare da tuttofare come accade oggigiorno, parte dal presupposto che con poco personale a disposizione \u00e8 sempre pi\u00f9 utile avere impiegati meglio formati che sappiano far bene poche cose invece che personale scarsamente formato che provi a far tutto con risultati non eccellenti, oltrech\u00e9 dal presupposto pi\u00f9 generale che in societ\u00e0 cos\u00ec complesse come le nostre da ogni punto di vista la specializzazione cognitivo-esecutiva si imponga e si imporr\u00e0 in futuro di per s\u00e9.
\nLa terza misura ha un carattere transitorio, nel senso che con essa si vuole assicurare, al pi\u00f9 presto, che i servizi consolari siano dotati del massimo di personale possibile frattanto che si avvii e si concluda la progressiva ricomposizione e specializzazione del personale addetto alle funzioni consolari. Ci\u00f2 allo scopo di poter dare da subito sollievo ai servizi consolari messi maggiormente in crisi dal taglio di risorse degli ultimi anni. A questo riguardo, va notato come il servizio all’estero sia duale. Mentre il servizio diplomatico, di regola, non comporta il lavoro allo sportello, il servizio consolare comporta, viceversa, l’erogazione di servizi allo sportello, il contatto frequente e giornaliero col pubblico e, molto spesso, col disagio sociale. \u00c8 facile comprendere allora come sia maggiormente stressante e impegnativo, sotto il profilo psico-fisico, il secondo tipo di servizio e non il primo. Ne dovrebbe seguire, quindi, una diminuzione del personale inviato da Roma presso le sedi diplomatiche e un parallelo aumento del personale inviato da Roma presso le sedi consolari, affinch\u00e9 sia assicurato agli uffici consolari uno staff quantitativamente pi\u00f9 adeguato rispetto alla situazione vigente.
\nUno dei primi passi da compiere nella prossima legislatura sar\u00e0, inoltre, il blocco delle chiusure degli uffici consolari. Cio\u00e8, occorre procedere da subito alla "messa in sicurezza degli impianti" non soltanto per garantire la stabilit\u00e0 occupazionale degli impiegati degli uffici consolari, da troppo tempo ormai sotto la minaccia incombente di nuove, insensate, imprevedibili chiusure, ma soprattutto per assicurare che il patrimonio storico e di relazioni rappresentato dalla nostra rete consolare all’estero non venga aggredito, unicamente per mere ragioni di risparmio di bilancio, dai funzionari di turno ispirati esclusivamente da un’ottica contabile priva di riguardo verso il valore storico, sociale, culturale ed economico incarnato dagli uffici consolari.
\nLa prossima legislatura dovr\u00e0 essere l’occasione, approfittando del blocco delle chiusure, per porre le basi del rilancio della rete consolare (in quale modo lo vedremo tra breve) in termini sia di servizi resi ai connazionali che di attivit\u00e0 di promozione culturale e commerciale che, indirettamente, possono costituire un volano per la costruzione di nuove chance anche occupazionali in favore delle nostre collettivit\u00e0 all’estero.
\nNulla \u00e8 eterno, n\u00e9 pu\u00f2 esserlo dunque la rete consolare. \u00c8 pertanto legittimo che il Ministero degli Affari Esteri compia delle valutazioni di performance sull’attivit\u00e0 delle sedi, comprese quelle consolari. Una simile valutazione dovrebbe nondimeno avere come caratteristiche salienti quelle della stabilit\u00e0 e dell’impersonalit\u00e0, ovverosia non dovrebbe essere affidata n\u00e9 al funzionario di turno (inteso sia come soggetto valutatore sia come soggetto valutato) n\u00e9 a criteri troppo improvvisati e soggettivi ovvero meramente contabili (tanto nel senso del costo delle sedi quanto nel senso del numero di atti che un Consolato emette o di quanti siano i connazionali residenti).
\nDa questo punto di vista, sarebbe sommamente opportuno istituire su base permanente un gruppo di lavoro, magari integrato da esperti esterni alla struttura ministeriale, all’interno della Segreteria Generale, che agendo in coordinamento con la Direzione per gli Italiani all’Estero, oltre a riorganizzare il lavoro delle sedi sul piano giuridico-amministrativo e organizzativo, mappi le opportunit\u00e0 offerte dai luoghi in cui i Consolati sono inseriti, impartisca istruzioni specifiche alle sedi sulle attivit\u00e0 promozionali da intraprendere e, a chiusura del ciclo di performance, valuti se le attivit\u00e0 poste in essere siano state o meno conformi alle istruzioni impartite e, nel caso di risultati insufficienti, esamini gli ostacoli frapposti al raggiungimento dell’obiettivo (scarsit\u00e0 di risorse, allocazione imperfetta sul piano qualitativo e quantitativo delle risorse umane, contesto relazionale sia interno all’ambiente di lavoro che esterno all’ufficio consolare e cos\u00ec via).
\nUnicamente su queste basi dovrebbe poter essere possibile ripensare la struttura delle rete consolare italiana nel mondo. Ma ci\u00f2 a scadenze fisse (8 anni per esempio, ossia in coincidenza dell’espletamento di due mandati da parte di due capi missione differenti) e non ogni anno, perch\u00e9 un ripensamento all’anno significa, oltretutto, zavorrare la rete consolare delle preoccupazioni ministeriali, quando invece le sedi molto spesso si trovano a lavorare in contesti difficili permeati da dinamiche diverse da quelle prevalenti in Italia; pensiamo ad esempio alle sedi che lavorano in Asia o persino nella stessa Germania e che, di conseguenza, si trovano in un contesto dinamico di maggior crescita economica senza per\u00f2 avere le risorse sufficienti per far fronte alle richieste dell’ambiente circostante.
\nPoich\u00e9 non \u00e8 dato oggi sapere chi in futuro governer\u00e0 l’Italia, a tutela della rete consolare, andrebbe in pi\u00f9 intrapresa immediatamente un’azione di riforma del DPR 18 contenente l’ordinamento degli Affari Esteri, il quale praticamente consente al Ministero degli Affari Esteri di chiudere le proprie sedi nel mondo soltanto su deliberazione del Consiglio d’Amministrazione ministeriale. La chiusura, nella riforma che qui si propone, dovr\u00e0 invece essere agganciata al parere vincolante della Commissione Affari Esteri della Camera e del Senato.
\nIn altre parole, la chiusura di sedi dovr\u00e0 essere proposta, dopo un esame operato dal gruppo di lavoro sopra menzionato, dal Ministro degli Affari Esteri, trasmessa per un parere alla Commissione Affari Esteri di entrambe le camere e potr\u00e0 essere deliberata dal Consiglio d’Amministrazione del Ministero degli Affari Esteri esclusivamente qualora essa abbia raccolto il parere favorevole dei 4\/5 dei componenti di ciascuna delle due Commissioni. L\u00e0 dove la delibera di una delle due Commissioni Affari Esteri o di entrambe non raggiunga tale quorum, ogni successiva deliberazione del Consiglio d’Amministrazione del Ministero degli Affari Esteri tesa a chiudere sedi all’estero diventerebbe illegittima, risultando peraltro conseguentemente impugnabile in sede giurisdizionale amministrativa.<\/p>\n
2. c) LE MISURE PER RILANCIARE L’ATTIVIT\u00c0 CONSOLARE<\/p>\n
Come rilanciare l’attivit\u00e0 delle sedi consolari? Sgombriamo il campo da facili illusionismi in salsa berlusconiana per affermare che una simile attivit\u00e0 si configura come un processo che di per s\u00e9 richieder\u00e0 tempo e non potr\u00e0 avvenire nell’immediato. Il presupposto da cui partire, purtroppo, \u00e8 che le sedi consolari, nonostante si voglia loro assegnare una priorit\u00e0 di azione politico-amministrativa nella prossima legislatura, non potranno godere di nuovi finanziamenti pubblici. Del resto, il ciclo economico recessivo in atto e l’obbligo di rispettare il principio del pareggio di bilancio non lasciano prevedere, a oggi, che il Ministero degli Affari Esteri e, di riflesso, la rete consolare all’estero beneficino in futuro di risorse, in particolare economiche, aggiuntive provenienti dal bilancio dello Stato.
\nPartendo da questo assunto a titolo di premessa, \u00e8 evidente che la rete consolare dovr\u00e0 trovare "al proprio interno" le risorse economiche atte a promuovere a un livello superiore l’azione consolare. In proposito, potrebbe pensarsi a una riduzione del personale inviato da Roma oppure a una riduzione delle indennit\u00e0 di sede. La prima ipotesi, forse anche agganciata alla seconda sulla scorta di quanto prevede il progetto di legge di stabilit\u00e0 per il 2013, \u00e8 gi\u00e0 in via di formulazione e, molto probabilmente, sar\u00e0 messa in atto in futuro. Per questa via non verr\u00e0 ridotto il livello nominale delle indennit\u00e0 del personale inviato da Roma (ovverosia, si diminuisce la spesa complessiva per queste indennit\u00e0 non perch\u00e9 si riduce l’indennit\u00e0, processo, questo, sempre estremamente doloroso, ma perch\u00e9 si riduce l’ammontare complessivo da spendere in conseguenza di un minore invio all’estero di funzionari e impiegati). Quand’anche per\u00f2 si procedesse in questa maniera, non dovrebbero coltivarsi eccessive illusioni sul livello di risparmi da reinvestire sulla rete consolare. Questi sarebbero pur sempre di modesta entit\u00e0. E peraltro tali risparmi, nella fase attuale, non verrebbero reinvestiti, quantomeno non del tutto, nella rete consolare, dal momento che siamo in presenza (anche e soprattutto) di veri e propri tagli di spesa finalizzati al rispetto degli obblighi comunitari e costituzionali.
\nLe odierne difficolt\u00e0 in cui si dibatte la rete consolare impongono, piuttosto, un recupero di risorse di ampia entit\u00e0. Ci\u00f2 \u00e8 possibile fare purch\u00e9 si agisca su tutti i livelli possibili di recupero di risorse economiche, richiedendo un sacrificio anche ai connazionali residenti all’estero quale patto, formulato in modo aperto, in base al quale i connazionali stessi contribuiscono economicamente all’attivit\u00e0 dell’ufficio e in cambio ricevono, in primo luogo, l’impegno a non chiudere l’ufficio consolare a cui fanno capo (il che significa la garanzia di dover affrontare meno disagi casomai l’ufficio venisse chiuso e le sue competenze territoriali fossero spostate su un ufficio distante molti pi\u00f9 chilometri dell’attuale) e, in secondo luogo, beneficiano dell’avvio di un processo di ristrutturazione tendente a garantire recuperi di efficienza e contemporaneamente di capacit\u00e0 di azione promozionale, che andr\u00e0 anche a loro vantaggio, degli uffici consolari.<\/p>\n
Le leve immaginabili sono le seguenti:
\n1) eliminazione delle agevolazioni previste dalla normativa attuale in tema di emigrazione sulla gratuit\u00e0 degli atti;
\n2) reinternalizzazione delle attivit\u00e0 consolari affidate in gestione a privati;
\n3) possibilit\u00e0 per le sedi consolari di trattenere i maggiori introiti conseguenti da destinare, ovviamente, alle finalit\u00e0 d’ufficio.
\nVediamo pi\u00f9 specificamente i singoli punti.
\nPer quanto riguarda il punto n.1, si tratta di eliminare, in particolare, la gratuit\u00e0 prevista dalla legge sui passaporti in favore dei cittadini all’estero considerati emigrati in base alla legge sull’emigrazione, fatta certamente eccezione per i connazionali indigenti iscritti presso l’apposito schedario consolare. Questo intervento presenta una serie di vantaggi collaterali da sottolineare:
\na) si tratta di eliminare un beneficio concesso da una normativa pensata quando i fenomeni migratori erano diversi dagli attuali e che, conseguentemente, non corrisponde pi\u00f9 alla realt\u00e0 attuale imperniata sul concetto di residente all’estero;
\nb) la normativa in questione \u00e8 vetusta, non essendo mai stata aggiornata, e pertanto ne risulta difficile la sua applicabilit\u00e0 pratica alla casistica odierna;
\nc) essa \u00e8 stata costante fonte di polemiche derivanti dall’interpretazione eccessivamente soggettiva che ne danno giocoforza i singoli funzionari, venendosi cos\u00ec a creare disparit\u00e0 notevoli nell’applicazione della legge anche all’interno di un singolo paese dove sono presenti pi\u00f9 uffici consolari.
\nL’eliminazione di tale beneficio consentir\u00e0, per un verso, un buon recupero di risorse, tenuto conto del numero elevato di passaporti che la rete consolare annualmente emette. Per altro verso, permetter\u00e0 un’applicazione pi\u00f9 lineare ed egualitaria della normativa, eliminando con ci\u00f2 fonti di conflitto tra i connazionali e gli uffici, di modo che anche per questa strada venga alleggerita la funzione di gestione degli uffici consolari.<\/p>\n
Una simile manovra, d’altronde, \u00e8 maggiormente egualitaria rispetto a quella approvata di recente col Decreto Legge n. 95 del 2012 (la c.d. spending review), col quale sono stati innalzati tutti i diritti consolari. In tal modo, si \u00e8 fatta una manovra non selettiva (malgrado il titolo di spending review e malgrado il fatto che tale manovra dovesse concentrarsi, per l’appunto, sulla revisione della spesa e non sull’aumento degli introiti) colpendo tutti gli utenti indiscriminatamente, giacch\u00e9 si \u00e8 andati a ricavare il denaro dagli atti che i connazionali richiedono pi\u00f9 spesso e che li costringono a presentarsi pi\u00f9 volte all’ufficio consolare. Di contro, l’eliminazione del beneficio sui passaporti non solo consentirebbe una applicazione pi\u00f9 egualitaria, e perci\u00f2 pi\u00f9 efficiente, della normativa, ma permetterebbe per di pi\u00f9 di toccare i connazionali con un esborso economico non pi\u00f9 volte l’anno, bens\u00ec solo una volta ogni 10 anni, vale a dire alla scadenza del proprio passaporto.
\nQuanto al punto n. 2, bisogna rammentare preliminarmente che, a causa dei sempre pi\u00f9 consistenti tagli di bilancio, la rete consolare \u00e8 stata costretta a esternalizzare una parte della propria attivit\u00e0. Pensiamo, ad esempio, all’introduzione dei call center privati per le risposte telefoniche.
\nLa proposta che avanziamo, tuttavia, si concentra, almeno per iniziare, sul settore dei visti. Anche una parte delle attivit\u00e0 relative a questo settore, a titolo di esempio: la ricezione delle domande, \u00e8 stata esternalizzata a ditte private che ne hanno beneficiato sul piano dei profitti. Senza dubbio, questa esternalizzazione \u00e8 anche servita a innalzare il numero di visti richiesti per l’Italia (lasciamo comunque da parte tutti gli altri problemi connessi all’organizzazione di simili esternalit\u00e0).
\nMa, se anzich\u00e9 perseguire una politica di esternalizzazione si fosse seguita una politica di internalizzazione aumentando il personale da destinare a tali attivit\u00e0, non si sarebbe raggiunto lo stesso risultato, aumentando l’occupazione e aumentando comunque gli incassi?
\nLa risposta non pu\u00f2 non essere affermativa. Il problema \u00e8 stato che la rete consolare, trattata al pari di ogni altra Pubblica Amministrazione, ha dovuto contrarre le proprie risorse in una fase di intensi scambi commerciali internazionali grazie ai quali, per converso, avrebbe potuto espandere, attraverso i visti, le proprie attivit\u00e0 e i propri incassi.
\nCon l’atto di indicazione delle priorit\u00e0, pertanto, il Ministro degli Esteri dovr\u00e0 indicare di portare a scadenza i contratti vigenti con le societ\u00e0 di outsourcing, di non procedere pi\u00f9 all’esternalizzazione di attivit\u00e0 nel settore visti e nel contempo richiedere alle sedi l’elaborazione di un piano di gestione con cui valutare il numero di visti che \u00e8 possibile elaborare, se del caso in pi\u00f9, reinternalizzando le attivit\u00e0 (non va trascurato il fatto che una reinternalizzazione di attivit\u00e0 abbatte parzialmente il costo del visto per l’utente che non dovr\u00e0 pi\u00f9 pagare il servizio alla societ\u00e0 di outsourcing, facilitando in tal modo la possibilit\u00e0 di un aumento dei flussi di domanda, segnatamente dei visti turistici).
\nSulla base di tale piano di gestione che dovr\u00e0 essere controllato e approvato dal gruppo di lavoro che prima abbiamo citato, l’ufficio consolare provveder\u00e0 ad assumere gli impiegati necessari allo svolgimento delle attivit\u00e0 connesse ai visti (il che vorr\u00e0 dire, in aggiunta, la necessit\u00e0 di modificare l’organico degli impiegati a contratto complessivamente stabilito dal DPR 18 del 1967) a partire dalle date di scadenza dei contratti con le societ\u00e0 di outsourcing.
\nSi arriva cos\u00ec al punto 3. Si dovr\u00e0 cio\u00e8 stabilire che i proventi conseguenti ai maggiori incassi risultanti dai punti precedenti siano da destinarsi agli uffici consolari stessi. In primo luogo, agli uffici consolari che operano materialmente l’incasso. In secondo luogo, nell’ipotesi di consistenti avanzi di gestione, si proceder\u00e0, come d’uso, a trasferimenti di somme, a titolo di solidariet\u00e0, alle sedi consolari che hanno, quantitativamente, minori capacit\u00e0 di incasso onde coprirne, all’occorrenza, le spese di gestione e le attivit\u00e0 promozionali.
\nPer far ci\u00f2, bisogner\u00e0 da ultimo intervenire sulle modalit\u00e0 di distribuzione degli incassi degli uffici consolari, che in una quota parte dovranno comunque andare, come avviene oggi, al Ministero dell’Economia e delle Finanze, dato che i finanziamenti principali delle sedi consolari provengono ancora da l\u00ec, e in una quota parte dovranno rimanere agli uffici consolari, dovendosi tuttavia stabilire che i maggiori incassi derivanti da simili iniziative resteranno per intero a disposizione degli uffici consolari a titolo di finanziamento per le spese di funzionamento e per le attivit\u00e0 promozionali. In questo ambito, comunque, andr\u00e0 stabilito che i maggiori incassi serviranno, innanzitutto, alle spese di funzionamento e all’assunzione di personale locale che colmi i vuoti di organico in essere (non dimentichiamo che in molte sedi, specie le pi\u00f9 piccole, manca un esperto informatico e che, per il momento, le sedi sopperiscono in maniera artigianale al problema, in altri termini con personale interno appassionato di informatica ma non con un tecnico ad hoc, con tutte le perdite di efficienza che ne derivano), allo scopo di aumentare il tasso di produttivit\u00e0 degli uffici, mentre ci\u00f2 che resta andr\u00e0 nell’ordine al finanziamento delle attivit\u00e0 di assistenza sociale, ove necessarie, e di promozione culturale e commerciale.<\/p>\n
3. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE.<\/p>\n
Il quadro che abbiamo fin qui tracciato, pur non potendo incidere sul complesso del sistema della Pubblica Amministrazione (le cui asimmetrie generali causano inevitabilmente problemi di funzionamento anche al Ministero degli Affari Esteri), costituisce senz’altro uno schema di azione complesso e in grado di dare risultati maggiormente tangibili non nell’immediato, bens\u00ec nel medio periodo (a partire, valutiamo, da 3 anni).
\n\u00c8 il contrario, perci\u00f2, del virus che ha colpito quantomeno la politica italiana, se non anche la politica europea, negli ultimi anni, che ha vissuto eccessivamente alla giornata senza darsi n\u00e9 obiettivi ambiziosi n\u00e9 scopi di lungo periodo.
\nIn tal senso, questo documento tenta di restituire, dopo tanto discutere, alla politica un orizzonte di medio-lungo periodo, calibrato poi su proposte concrete e precise, che si pongono peraltro in antitesi ai modelli di gestione berlusconiani e montiani, per quanto riguarda l’Italia, e che cercano di non trascurare il fatto che al modello di gestione personificato, tanto per fare un esempio, dall’asse Merkel-Sarkozy si pu\u00f2 rispondere con un modello di gestione migliore, fondato sulla crescita e non sulla camicia di forza dell’austerit\u00e0 a senso unico o, persino, senza senso.
\nL’assegnazione di una priorit\u00e0 politica alla rete consolare vuole significare simbolicamente e politicamente un recupero d’importanza e di ruolo per i nostri connazionali nel mondo, la cui presenza e il cui tessuto di relazioni con l’Italia nel paese in cui vivono \u00e8 per noi strategico. Significa, in aggiunta, venire a riconoscere sul piano simbolico e pratico il carattere costituzionale della presenza della nostra emigrazione all’estero, carattere, questo, che ritroviamo nel diritto di voto riconosciuto agli italiani all’estero dalla Costituzione repubblicana.
\nIn pi\u00f9, il blocco delle chiusure difende, da una parte, il patrimonio storico e culturale delle rete consolare italiana all’estero, soggetta ormai da troppi anni a un eccesso di pressione, per cos\u00ec dire, al ribasso. Dall’altra parte, consente di reimpostare il lavoro organizzativo sulla e della rete consolare su base pluriennale, l’unico metodo di lavoro che consenta di conseguire risultati stabili e duraturi nel tempo.
\nLe misure che si sono formulate agiscono su una pluralit\u00e0 di leve, dai problemi di gestione ai problemi di incasso degli uffici. In prospettiva, quindi, si dovr\u00e0 lavorare affinch\u00e9 si alleggeriscano i pesi gestionali a carico degli uffici (di qui, per esempio, la proposta di un inquadramento unico del personale che opera negli uffici o, ancora, la proposta di specializzare il personale da destinare al lavoro consolare, superando con ci\u00f2 l’attuale sistema di gestione improntato al generalismo) e affinch\u00e9 gli uffici dispongano, oltre a margini di autonomia maggiore sotto il profilo della gestione delle risorse, di maggiori incassi da devolvere alle spese d’istituto.
\nQuest’ultimo punto \u00e8 senz’altro delicato nella parte in cui va a toccare la normativa che concede la gratuit\u00e0 ai lavoratori italiani migranti, soprattutto perch\u00e9 i connazionali all’estero si attendono che essa sia applicata e sia loro riconosciuta dal momento che essi si sono sentiti, dal punto di vista psicologico ed emotivo, costretti ad abbandonare l’Italia. La gratuit\u00e0 del passaporto rappresenta, per loro, quel minimo che lo Stato italiano dovrebbe loro riconoscere per la sofferenza patita provocata dal distacco con la madre Patria.
\nD’altro canto, bisogner\u00e0 parlare ai nostri connazionali, conoscendone la loro generosit\u00e0 e la loro sensibilit\u00e0, a cuore aperto e dicendo le cose cos\u00ec come stanno. In questo momento, non \u00e8 possibile prevedere afflussi di risorse dal bilancio pubblico verso gli uffici consolari e, pertanto, non ha senso difendere un singolo beneficio, peraltro cos\u00ec mal applicato, col rischio di veder sparire l’ufficio consolare dalla propria vista nel giro di qualche tempo.
\nIl patto da offrire ai connazionali, basato su una semplice logica di connessione tra diritti e doveri, sar\u00e0 dunque quello di chieder loro uno sforzo economico a fronte della garanzia di poter disporre, anzitutto, di un ufficio di prossimit\u00e0 e, in seguito, di un ufficio sempre pi\u00f9 migliorato grazie anche al loro contributo.
\nSiamo certi che i connazionali, di fronte a questa richiesta, non si tireranno indietro, come hanno sempre fatto, ad esempio quando si \u00e8 trattato di aiutare l’Italia in difficolt\u00e0 dopo la seconda guerra mondiale, ne coglieranno il senso pi\u00f9 profondo e ci accompagneranno verso il raggiungimento di un risultato diretto a dimostrare che un modello di gestione alternativo alla privatizzazione e all’austerit\u00e0 a senso unico \u00e8 davvero possibile.<\/p>\n
4. SCHEMA RIASSUNTIVO DELLE PROPOSTE.<\/p>\n
–\tInquadramento della rete consolare all’interno della Presidenza del Consiglio dei Ministri o quantomeno di tutto il personale operante negli uffici consolari;
\n–\tLa rete consolare come priorit\u00e0 di azione del Ministro degli Esteri nella prossima legislatura;
\n–\tSpecializzazione del personale che lavora nei consolati e priorit\u00e0 nell’assegnazione del personale ai consolati anzich\u00e9 alle ambasciate;
\n–\tBlocco delle chiusure degli uffici consolari e revisione dei meccanismi normativi in tema di chiusure degli uffici all’estero;
\n–\tMisure per il rilancio delle attivit\u00e0 degli uffici consolari: eliminazione delle gratuit\u00e0 sugli atti consolari;
\n–\tRe-internalizzazione delle attivit\u00e0 affidate in gestione a privati nel settore dei visti;
\n–\tTrattenimento dei maggiori incassi da parte delle sedi consolari da destinare a piani di sviluppo dell’azione dei consolati.
\n(karl gz)<\/p>\n
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